Nakomelingen van Dissonantie

Ter is geen twijfel dat wat naar voren is gekomen in de nasleep van deze crisis de aanhoudende structurele zwaktes van onze economie zijn: de groteafhankelijkheid van onze transport- en energiesystemen van brandstofimport, en de dissonantie ingebed in de juridische en regelgevende kaders die deze downstream energie-industrieën regelen. Keer op keer hebben we gezien hoe deze zwaktes kunnen leiden tot beleid dat kortetermijnverlichting belooft maar nadelige langetermijngevolgen heeft, sommige onbedoeld zeker, gedragen door de kleine consumenten die precies degenen zijn die dit beleid beoogt te beschermen.

OPSCHORTING SPOTMARKT
Terwijl dit artikel wordt afgerond, heeft de Energy Regulatory Commission (ERC) zojuist de onmiddellijke opschorting van de werking van de elektriciteits-spotmarkt bevolen vanaf 0005H op 26 maart, "in erkenning [van] de potentiële gevolgen van beperking in brandstofvoorziening en prijsstijging op de energieprijzen." De opschorting zal, volgens de ERC, "van kracht blijven tot de aanbeveling van het [Department of Energy (DoE)] aan de Commissie."

De opschorting zelf riep enkele vragen op die de ERC hopelijk zal behandelen tijdens de geplande publieke raadplegingen over de ontwerpresolutie die de prijsmethodologie vaststelt die de opschortingsperiode zal regelen:

a.) Machtigt Executive Order nr. 110 uitgevaardigd door de president die een nationale energie-noodtoestand afkondigt, de opschorting van spotmarktoperaties? Zo ja, kan marktopschorting van kracht worden vóór de uitvaardiging van de regels die een dergelijke opschorting regelen?

b.) Waren er al prijsstijgingen op de spotmarkt in de afgelopen dagen of weken die de opschorting rechtvaardigen?

c.) Wordt vastgesteld dat deze prijsstijgingen het gevolg zijn van brandstoftekorten bij fossiele brandstofaangedreven opwekkingsfaciliteiten? Als dat niet het geval is (gezien rapporten van generatoren dat ze nog voldoende brandstof hebben) en de geregistreerde prijsstijgingen als onredelijk worden beschouwd, zou er dan geen onderzoek moeten komen naar concurrentiebeperkend gedrag of misbruik van marktmacht in plaats van een opschorting van de markt?

d.) Als er nog geen prijsstijgingen zijn geregistreerd of als er geen brandstoftekort is (zoals ook door het DoE in recente nieuwsberichten gemeld), kunnen marktoperaties dan worden opgeschort als anticiperende maatregel, voordat een dergelijk tekort of prijsstijgingen worden geregistreerd? En zo ja, hoe lang zal een dergelijke anticiperende opschorting duren?

e.) Ten slotte, gezien het feit dat slechts ongeveer 20% van de levering aan consumenten wordt geprijsd op basis van de markt, terwijl ongeveer 80% wordt geprijsd onder bilaterale contracten of stroomvoorzieningsovereenkomsten (PSA's) die buiten de markt om worden afgewikkeld, hoe zal de opschorting de impact van verhoogde brandstofkosten op consumenten dempen, vooral als de PSA's brandstof-doorbelastingscomponenten hebben?

INGEBOUWDE STRESS IN ONZE SYSTEMEN EN BELEIDSMAATREGELEN
Deze laatste vraag is naar mijn mening de meest cruciale als we echt oplossingen willen vinden die effectieve verlichting aan consumenten zullen bieden. Er is geen twijfel over de nobele intentie achter de uitvaardiging: wat de situatie naar mijn mening vrij duidelijk illustreert is de complexiteit in bestuur die we de afgelopen decennia hebben gezien. Wanneer het economische systeem vooral wordt getest door stress vanuit mondiale markten, zijn we getuige van de spanning en het conflict dat wordt veroorzaakt door beleid dat zijn cake lijkt te willen hebben en het ook wil opeten.

Enerzijds heeft de regering (over meerdere kabinetten) geprofiteerd van het deregulerings-beleid (als tweeling van privatisering) in de vorm van verminderde administratieve en financiële lasten bij het leveren van bepaalde publieke goederen en diensten, zoals elektriciteit en openbaar vervoer. Anderzijds moet zij ook voortdurend de politieke kosten onder ogen zien van het volledig overdragen van de financiële last voor het betalen van deze goederen en diensten op de schouders van de consumenten. En dus bevinden we ons hier, levend in deze kloof die steeds groter en dieper wordt met de spanning tussen een gedereguleerde aanbodmarkt en een tariefgereguleerd dienstensegment.

DEREGULERING IN DE BRANDSTOF SECTOR
In 1998 heeft de Filipijnen Republic Act nr. 8479 of de Downstream Oil Industry Deregulation Act aangenomen. Deze werd uitgevaardigd om de druk op publieke fondsen aan te pakken die werd gecreëerd door het subsidieprogramma via het Oil Price Stabilization Fund door de downstream olie-industrie te liberaliseren, prikkels te bieden voor nieuwe spelers om binnen te komen en de detailhandelsprijs van aardolieproducten te dereguleren. Het gaf het DoE ook extra bevoegdheden om waarborgen te realiseren en af te dwingen ter bevordering en bescherming van eerlijke concurrentie in de industrie, aangezien de wet onder andere kartelvorming en roofprijzen verbiedt.

Door de jaren heen hebben we een toename gezien van het aantal spelers in de industrie. Volgens een studie gepubliceerd door de Philippine Competition Commission (PCC) in 2021, waren de nieuwe spelers in de industrie goed voor 43% van de totale productmarkt vanaf 2019, terwijl de drie grote spelers 50,6% marktaandeel hadden. De studie concludeerde dat de industrie "inderdaad minder geconcentreerd is geworden," volgens voorlopige screening, in de meeste gebieden van het land. Wat betreft prijsstelling merkte de studie echter op dat "[d]e 'gesynchroniseerde' wekelijkse prijsaanpassing... fungeert als coördinatiemechanisme voor het wijzigen van prijzen. Het gesynchroniseerde deel (de meeste zo niet alle spelers melden op maandag) van de huidige praktijk zou goedaardig moeten zijn... Sinds de industrie is gedereguleerd, hebben de oliemaatschappijen de vrijheid om hun prijs vast te stellen. Als ze de bovenstaande prijsaanpassing hebben gevolgd, is dat niet omdat de overheid het hen oplegt. Het is denkbaar dat een bedrijf in de verleiding komt om marktaandeel van de anderen over te nemen door lager te prijzen dan de prijs die voortvloeit uit de formule of het aanpassingsmechanisme. Desondanks doet het dit misschien toch niet uit angst voor vergelding van de concurrent en het starten van een prijzenoorlog. Aangezien bedrijven de (gemeenschappelijke) prijsaanpassing volgens de formule kunnen voorspellen, kan het verleidelijk zijn voor een bedrijf om die prijs te volgen, in plaats van het risico van een prijzenoorlog te lopen."

Afgezien van de prijsstellingskwesties die in de PCC-studie van 2021 zijn geïdentificeerd, geeft de gemeenschappelijke prijsstellingspraktijk die vandaag de dag nog steeds prevalent is onder spelers in de olie-industrie ook aan dat de concurrentie tussen detailhandelaren het onderliggende probleem van gebrek aan of beperkte productbronnen wereldwijd mogelijk niet oplost. Hoewel er een toename kan zijn van het aantal spelers die binnenlands verkopen, als ze voorraad van dezelfde bronnen betrekken, is er een grote kans dat ze tegen dezelfde of vergelijkbare prijs zullen verkopen.

Belangrijker nog, wat het dereguleringsbeleid niet heeft aangepakt is het feit dat tarieven of tarieven in de openbaar vervoer sector — voor jeepney-chauffeurs, taxichauffeurs, buschauffeurs of exploitanten — gereguleerd blijven. Goedkeuring van de overheid voor elke tariefaanpassing is nodig en kan alleen worden afgegeven na het houden van kennisgeving en hoorzitting, in de uitoefening van de tariefbepalingsfunctie van de regelgevende instantie. Dus elke keer dat er stijgingen zijn in pompstationprijzen voor aardolieproducten, wordt van de publieke sector verwacht dat deze de kosten van dergelijke stijgingen draagt, onder de theorie dat deze ook de winsten kan behouden mochten er prijsverlagingen zijn, totdat de passagierstariefen of tarieven dienovereenkomstig worden aangepast. Wanneer het gewicht van deze last te zwaar wordt om te dragen en het publieke sentiment verslechtert, gaat de overheid terug naar waar zij begon, namelijk het verstrekken van subsidies, terwijl dit in feite de praktijk was die onhoudbaar bleek te zijn en die de aanname van deregulering in de eerste plaats heeft gestimuleerd.

DEREGULERING IN DE ENERGIESECTOR
Bijna 25 jaar geleden keurde het Congres Republic Act nr. 9136 of de EPIRA (Electric Power Industry Reform Act) goed, waarbij het beleid van privatisering in de energie-industrie en de deregulering van de opwekking- en leveringssectoren werd aangenomen. Terwijl er vóór EPIRA minder dan 50 opwekkingsbedrijven waren, meestal gecontracteerd als onafhankelijke energieproducenten (IPP's) die rechtstreeks aan de National Power Corp. verkochten, is dit aantal de afgelopen 20 jaar meer dan verdubbeld en aanzienlijk toegenomen met het aantal nieuwe spelers in de hernieuwbare energie (RE) ruimte. Op basis van de gegevens van de ERC zijn er echter vanaf 2025 slechts vijf dominante spelers die gezamenlijk ongeveer 65% van de opwekkingssector controleren.

Ondanks de aanname van Retail Competition and Open Access (RCOA) en de licentieverlening aan meer dan 20 detailhandel elektriciteit leveranciers (RES) landelijk, blijft meer dan 70% van de vraag "captive," dat wil zeggen, geleverd door hun respectieve distributie-nutsbedrijven (DU's) en voornamelijk uit bilaterale PSA's met prijzen goedgekeurd door de ERC. Met de komst van verhoogde RE-adoptie, voornamelijk van dakzonnepanelen voor woningen of commerciële/industriële (C&I) installaties, en directe contractering via RES via de RCOA en Retail Aggregation Program of het Green Energy Option Program, wordt verwacht dat meer consumenten zullen migreren van de captive naar de contestable markt, en daarbij om zo te zeggen bevrijd worden van regulering.

Tot het moment echter dat we het kantelpunt van een dergelijke migratie naar contesteerbaarheid bereiken, zitten consumenten en opwekkingsbedrijven ook gevangen in hetzelfde domein van dissonantie dat heerst in de transportsector. In de energiesector kunnen de dynamieken echter een beetje anders zijn gezien de langetermijnaard van PSA's en de doorbelastingsbepalingen voor brandstofprijzen van kolen-, diesel- en aardgas-aangedreven contracten die de DU's en de generatoren beschermen tegen prijsrisico's. Terwijl de financiële druk van brandstofprijsstijgingen in de openbaar vervoer sector wordt gedragen door de jeepney-chauffeurs, taxichauffeurs en busexploitanten, wordt een dergelijke druk in de energiesector direct gedragen door consumenten (inclusief dezelfde jeepney-chauffeurs, taxichauffeurs en busexploitanten).

Monalisa C. Dimalanta is senior partner bij Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law). Zij was de voorzitter en CEO van de Energy Regulatory Commission van 2022 tot 2025, en voorzitter van de National Renewable Energy Board van 2019 tot 2021.